2024年12月8日至9日，第七届大都市规划国际咨询会（MPIC）在上海国际会议中心召开。作为自然资源部和上海市的重要合作事项，咨询会致力于打造成为国际大都市间规划咨询交流的重要传播共享平台和推进“上海2035”总规实施的国际性战略谋划平台。本届会议以“大都市发展：创新与变革”为主题，系统研讨谋划更宜居、更韧性、更智慧的大都市规划发展路径。
为更好学习借鉴国际经验，强化全球视野、战略思维和专业能力，经《上海城市规划》杂志编辑部整理，将分四期发布参加会议的专家观点。相关联的内容已经过专家本人授权发布。
香港位于中国的南部，珠江口的东岸，在珠江三角洲城际一小时交通圈内，是粤港澳大湾区中最国际化的城市。通过高速铁路，香港和全国40 000 km的高铁网络紧密联系。香港土地总面积约1 100 km²，其中约40%是郊野公园，约26%是林地、草地、湿地等，已建设发展的土地只占约25%。目前香港人口约751万人，是全球人口密度第四高的地区。对于香港而言，善用有限的资源非常重要。
随着城市的发展，香港面临人口老龄化、楼宇老化、土地短缺、气候平均状态随时间的变化、全球经济竞争等挑战。但同时香港也享有背靠祖国，联通世界，与粤港澳大湾区一起发展，优势互补的机遇。面对这些机遇和挑战，香港需要应对长远的土地需求，进行市区更新，提升宜居度，善用科技，提升生产力和竞争力，推动社会和经济的长远发展。
在此背景下，香港特区政府更新了香港策略性空间规划，名为《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》。在倡导可持续发展的总体目标下，其愿景是让香港成为宜居、具有竞争力、可持续发展的“亚洲国际都会”。其发展策略包括提升集约高密度城市的宜居度、迎接新的经济机遇和挑战、创造容量以达至可持续发展等三大元素。
考虑到本地和区域的空间发展机会和应对未来的土地需求，香港制定了一个“概念性空间框架”，最重要的包含两个都会区——维港都会区、北部都会区，以及两条发展走廊——东部科技走廊、西部经济走廊。这里重点介绍北部都会区，它是香港未来发展的新引擎。
北部都会区占地面积约300 km²，靠近深圳，设有7个口岸，可加强与大湾区融合发展，成为一个宜居、宜业、宜游的都会区。该地区的规划目标是在发展区内提供50万新增住宅及50万个新增工作岗位，预计可容纳250万人口，约占香港现有人口的1/3。
北部都会区的规划以“产业带动、基建先行”为主轴，分为高端专业服务和物流枢纽、创新科技地带、口岸商贸及产业区、蓝绿康乐旅游生态圈4个区域，每个区域设有不同的策略定位和发展主题，并充分的利用现有及已规划的运输基建，成为香港融入国家发展大局的重大节点。
北部都会区将致力成为可持续发展的碳中和社区，融合智慧、环保和韧性的城市策略，包括3个方面。一是施行可持续的规划及城市设计。在规划中采用“15分钟生活小区”的概念，规划完善行人及自行车网络，鼓励市民使用公共交通工具；种植大量绿化，减低热岛效应及建筑物的能源消耗和碳足迹，同时可美化社区环境；注重空气流通，按照盛行风的方向规划楼宇和休憩空间的布局，实现节约能源。二是构建综合智慧、环保和韧性的基建系统。运用“水弹性城市”概念，通过蓝绿建设减低排洪设施负荷，建造有蓄洪功能的休憩空间；预留土地建设环保设施及绿色基建，如区域供冷系统、太阳能发电系统、再造水处理设施等；运用智慧城市设计元素，如安装多功能智慧灯柱等。三是推动智慧及绿色出行。以铁路为骨干，连通各个新发展区，同时也加强香港的跨境联系；优化骑行体验，提供电动车充电设施等。建设自行车友好及实现低碳运输的都会区，积极规划绿色公共交通枢纽，引进智慧绿色公共交通系统。
北部都会区还拥有丰富的自然和景观资源，香港将在此设立湿地保育公园，保育具有高生态价值的湿地和鱼塘，提升生态环境和生物多样性，为北部都会区发展增加环境容量，并提供优质的户外生态教育及康乐设施。同时将研究建立海岸保育公园，保育天然海岸线及海岸生态系统。
为了快速推进北部都会区的发展，香港制定了不同发展阶段的发展目标。香港会继续与社会各界一起推动未来城市发展，增强发展动能，全力发展新质生产力，同时提升市民的生活环境，吸引人才来港建设一个宜居、具有竞争力及可持续发展的城市。
城市群是国家工业化和城镇化发展到高级阶段的产物，是高度一体化和同城化的城市群体。中国城市群是在不断适配世界经济重心转移、推进工业化城镇化和引领区域发展的过程中规划确立并发育起来的。21世纪初期，为有效承接经济转移、推进工业化城镇化发展，我国“十一五”规划纲要首次提出城市群概念，明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。通过陆续实施《国家新型城镇化规划》 、“十三五”规划纲要、“十四五”规划纲要、《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》等，逐步明确了推动全国城市群一体化发展的目标，形成以京津冀、长三角、珠三角等城市群领衔，覆盖东中西东北的19个各具特色的中国城市群总体规划格局。
总体来看，现阶段中国城市群发展特征：一是具有较高的城市覆盖度；二是高度集聚人口和经济要素；三是形成较为合理的城市规模梯度；四是基本形成单中心或多中心、多层次的空间格局；五是兼具经济社会持续健康发展和历史背景和文化资源保护重任。
中国城市群国土空间体检评估具有3方面基础条件：一是“多规合一”改革顶层设计为城市群体检评估提供了制度保障；二是“五级三类”规划体系的确立对城市群体检评估提出业务需求；三是国内外相关研究实践为城市群体检评估提供了技术支撑和借鉴。在遵循“五个坚持”的基础上开展评估，坚持以人民为中心的发展思想；坚持新发展理念；坚持目标导向、问题导向和结果导向相结合；坚持多层次、多维度评估；坚持从实际出发。聚焦核心功能构建指标体系，在城市群尺度，构建涵盖安全韧性、开放辐射、区域发育、集约高效、相互连通、均衡共享、协同治理7个维度、27个子目标、47项指标的体检评估指标体系；在城市尺度，形成人地和谐、空间协调、安全韧性、集约高效、健康宜居等5个维度、60项指标，全面落实“以人民为中心”的发展思想和“美丽城市”的建设要求。
评估发现，在城市群尺度，安全韧性方面，近八成城市群耕地面积稳中有升；全国生态保护红线划定有效维护了城市群ECO功能；在全球气候平均状态随时间的变化加剧的背景下，水安全保障面临新挑战。开放辐射方面，城市群发展动能和辐射范围逐步扩大，东部地区城市群辐射能力较强，部分西部地区城市群内部缺少重要的节点城市，辐射带动能力不够。区域发育方面，城市群一体化效果初现，但部分城市群区域城镇规模等级不合理，发展不平衡。集约高效方面，超九成城市群人均建设用地面积有所增长，集约用地水平要提升。相互连通方面，更看重城市间交通基础设施相互连通，城市群从“各自分散”走向“同频共振”。均衡共享方面，城市群内大城市基础设施和公共服务水平较高，中小城市所提供的公共产品质量差距较为显著。协同治理方面，中西部城市群因发展战略不一、行政和地理区隔以及体制机制障碍等，一体化治理水平有待提升。
在城市尺度，城市“存量提质”正在成为新模式；城市空间功能持续优化；城市韧性水平有所提升；空间效率和效益持续提高；基础设施和公共服务建设取得成效。同时，部分城市也存在产业活力不足、职住不平衡、空间品质不高、城市韧性有待加强等问题。
由此形成治理思考：一是落实国家战略，发挥比较优势，引导差异化发展。对标世界级城市群，发挥东部城市群“内接外联”的区位优势，提升全球影响力和区域竞争力，支撑建构新发展格局；加大中西部和东北地区城市群培育力度，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是坚持优势互补，构建协同机制，推动一体化发展。编制跨区域国土空间规划，以城市群、都市圈为依托，加强科技、产业、土地等跨区域联动和一体化配置；建立城市群利益共享和责任共担机制，实现基础设施和公共服务设施共建共享。三是立足存量时代，提升功能品质，实现高水平质量的发展。强化城市规划与土地政策融合创新，实施城市有机更新，促进存量空间盘活和新质生产力发展；完善城市群防灾减灾设施空间布局，推进韧性城市建设，优化城市内部功能和空间结构；推进城市群国土空间治理数智化转型，加快智慧城市建设，提升空间治理现代化水平。
汉堡是德国的第二大城市，也是拥有百万以上人口的4个德国城市之一。汉堡的面积约为755 km²，分为7个区，约有185万居民，汉堡大都市区约有530万居民。汉堡的周围环绕着众多较小的市镇，希望能够通过加强大都市地区合作发展成为绿色、一体化和抗压型都市。作为地区合作的一部分，汉堡及其周围市镇相互提供有关数据，并依据数据和具体需求展开灵活合作。在大都市地区的形成过程中，汉堡及其周围市镇依据一个共同的空间指导模型做沟通，该指导模型涉及地区绿色网络的构建、地区交通网络的优化、促进地区分工和相关的居住区发展等主题。
作为对居住区发展、人口增长和气候等诸多问题的回应，汉堡开发了基于地区利益攸关方密集交流的土地集约型和气候抗压型的居住区发展模式。该模式的目标旨在截至2045年创建一个活跃的、网络化的、多样化的大型都市。此外，汉堡还提出了截至2045年构建多模式出行的概念，涉及涵盖铁路、公路的密集交通网络，例如，汉堡可经由波罗的海航线和费马恩海峡隧道等与斯堪的纳维亚地区相连接。
作为一座港口城市，汉堡受到潮汐的影响。得益于著名城市规划师弗里茨•舒马赫（Fritz Schumacher）的理念，汉堡对于河流、小溪、三角洲、绿地等有着深刻的理解。作为汉堡首批建筑和规划专家，弗里茨•舒马赫于20世纪20年代初提出“羽毛计划”，流向阿尔斯特湖和易北河的小溪，它们的流向指引着道路和聚居区的发展，城市也因此发展起来。预计到2035年，汉堡的人口将增长至200万人，因此急需增加住房数量。汉堡制定了每年增加约1万套住宅的目标，编制了《紧凑型宜居城市指南》，目标是节约土地和可持续发展。具体措施包括加强低密度地区的发展、任何用途的建筑都必须紧凑式打造、开发和加密靠近快速列车轨道和地下车站的区域、在密集化地区配建绿地和舒适的公共空间等。此外，汉堡还通过打造“城中之城”（在城市中开辟新的空间）及“沿线开发”（在主干道周边开发住宅区、商业区、工业区等）推动城市发展。
汉堡一直都面临气候平均状态随时间的变化问题，如强降雨频繁、潮水高涨、高温天气等。为应对气候变化，通过制定“汉堡气候计划”、推广“水弹性城市”理念、开展绿色屋顶行动等措施推动气候正义的城市发展。同时，汉堡也在进行能源转型，推广可再次生产的能源利用。一方面，汉堡地区多风，因此风力发电潜力巨大。另一方面，鼓励绿色出行，通过提升公交服务、完善交通换乘、提供自行车租赁、推广电动车使用、优化地铁与快速列车基础设施等方式，目标为到2030年将步行、骑行和公共交通的使用率提高到80%。
格拉斯布鲁克（Grasbrook）集中体现了汉堡城市规划的最新创新成果，包括功能混合、资源节约、社会包容等。该地区紧邻市中心，两年前从空中俯瞰这里，会看到很多老旧的工业区和仓库。经过规划后，未来几年这里将展现不一样的景象，例如布局的优化、宽敞的绿地、可持续的基础设施等，还将通过不同能源的供应、提供多样化的交通方式、限制停车位数量等途径以实现碳中和、节约世界资源、增强韧性的目标。此外，这里提倡综合包容，即便是低收入者、残障人士或是刚到汉堡的外来人口，都能够轻松的享受负担得起的生活。
综上，一个可持续且一体化发展的大都市治理需要包含以下方面：谨慎使用土地，合理分配住房、绿地、社会基础设施等用地；努力实现交通转型，打造更便捷的公共交通；提供强大的基础设施，以可持续的方式更新城市内的老旧设施；利用数字化手段，确保数据人人可用，扩大规划的公众参与；实现能源转型，应对气候平均状态随时间的变化；提升包容性，增强社会凝聚力。
国际区域规划思想起源于19世纪下半叶工业化、城镇化加快速度进行发展（城镇化率超过50%）带来的“城市病”和“衰落地区”问题，西方学者针对这样一些问题开始了从“城市”到“区域”的探索。
早在1921年，我国城镇化率尚低于10%，孙中山先生在《建国方略》关于中国经济发展和基础设施建设的“物质建设”部分，提出6大区域发展设想，被认为是我国现代史上最早的、具有区域规划思想的国家空间规划雏形。中华人民共和国成立后，区域战略一直是重要的国家治理手段，特别是党的十八大以来，强调区域的协调统筹“一盘棋”思想，形成了包含区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略、区域重大战略、乡村振兴战略和海洋强国战略等宏观空间尺度完整的区域空间战略体系，并在现代化国家治理体系建设中发挥很重要的作用。
区域国土空间规划是落实国家区域战略、实施区域空间协同治理的重要手段，是国土空间规划体系建设的重要环节。当前国家级、省级、市县级国土空间总体设计接近完成，“总—详”传导机制基本建立。在匹配各级事权的总体设计对辖区内国土空间开发保护利用的具体安排已经明确的背景下，如何编制区域国土空间规划，其应该发挥啥作业，是值得行业下一步研究的热点和重点。
适应跨行政区小尺度区域空间单元、以直接指导空间开发建设为目标的协同开发建设模式。建构新的“1+1+N+X”规划体系，其中“1+1”，即示范区和先行启动区两个总体设计，分别对应市级国土空间总体设计中市域和中心城区两个层次的规划内容。体制机制上也进行了相应的调整，先行启动区的规划权从原区县行政事权中让渡给“示范区”统一行使，形成了具有“开发区”特征的管理架构和制度设计，这是长三角绿色一体化示范区空间协同治理的创新重点。
适应跨行政区大尺度区域空间单元、以落实国家区域重大战略为核心，推动各行政单元协商共治实现国土空间布局优化的空间协同治理模式。区域国土空间专项规划在其中发挥重要的支撑作用，在三省一市国土空间规划均已批复的工作基础上，明确其工作定位、主要内容及规划深度以适应区域空间治理需求十分关键。在编的《长三角国土空间规划》明确工作定位为落实长三角“一体化、高质量”发展要求的空间实施方案。以省级统筹、空间协同为重点，强调规划维度任务化、规划对象跨省化、规划对策行动化、规划政策靶向化。错位省级、市级总体设计，聚焦支撑长三角一体化战略实施的4类空间，即城镇空间、魅力空间、江海空间、韧性空间，以战略地位重要、空间问题集中、协同难度较大的跨省临界地区为重点空间单元，加强空间协同布局的管控引导。在规划内容上，突出推动空间布局协调优化的具体行动，提出重大行动、聚焦近期可操作项目和设施布局；突出区域规划的政策属性，把空间政策作为规划重点内容，切实保障空间布局优化方案落地实施。形成了具有区域国土空间规划特征的“空间任务—空间问题—空间行动—政策机制”的规划技术逻辑。在规划技术方法上，强调以“一张图”为基础，充分的利用数字化、智能化技术赋能宏观尺度的空间协同治理。
未来，长三角地区或仍有多类型、多尺度、多层次空间协同治理任务需求和规划实践，将逐步探索出适应国家区域战略实施、与空间协同治理相匹配的区域国土空间规划范式，从而支撑我国区域协调、高质量发展。
URBASOFIA 公司创始人兼董事，国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）前主席
讨论文化遗产，第一步是要给文化遗产下一个定义。欧洲研究项目（European Research Project）指出，文化遗产由有形资产和非货币性资产构成。它不仅关乎建筑，更关乎叙事、关乎无形的事物；它既包括历史遗产，也包括当代创造的内容；它既包括人类创造，也包括自然创造。
文化遗产需要得到保护，但更要得到合理利用。近年来，文化遗产保护方法持续不断的发展进步。20世纪60年代采用的是一种自上而下的方式，即由一群专家精英主导，更多侧重于实体和有形的文化遗产保护。20世纪90年代，开始采用国际古迹遗址理事会（ICOMOS）提出的以价值为本的方法，“社区”被置于管理过程的核心。21世纪初，随着“活态遗产”（living monument heritage）方法的出现，文化遗产与社区之间开始形成一种积极的互动关系。这一方法的核心是保护遗产地及其社区内部联系的连续性。由此，文化遗产保护逐渐从“客厅里闲聊的话题”转变为“人人参与的过程”。识别并聚焦城市中的特定区域，制定一种战略性方法，涵盖分析过程、规划过程和项目选择过程，但是这一过程必须在“横向治理”范围内进行，即由协会、行业、高校和公共行政机构在内的所有相关方共同合作。
欧洲目前进行了一系列关于文化遗产和城市更新的案例研究。例如“创意与知识城市中的文化遗产再生与优化”（Regeneration and Optimization of Cultural Heritage in Creative and Knowledge Cities，ROCK）。这是一个许多欧洲城市共同合作的应用研究项目，研究怎么样基于文化遗产实现城市更新。该项目包括可使用性、可持续性和合作3个关键支柱，创新性地构建了一个包括再生循环、知识循环、安全循环、绿色循环、创意循环和文化循环在内的循环模型。让社区参与进来，合作开展关于临时用途、生活实验室或推动本地文化遗产创造力的项目，以此推动城市更新。
又如“连接多瑙河地区的罗马历史路线”（Connecting Historical Danube Regions Roman Routes，ISTER）。该项目从多瑙河地区共同的文化遗产入手，保护连接多瑙河区域的多条罗马古道，旨在促进不同欧洲成员国之间的合作，重新平衡多瑙河地区的发展差距。罗马古道不是一条路，而是整个道路网，奠定了现代欧洲道路的基础。该项目的理念和重要性在于，通过知识建构与政策整合、增强实体与非实体的可及性，以及为项目的每个成员国、每个城市制定统一的品牌战略，利用文化遗产重新释放中小型城市的经济活力，重建区域资本，从而振兴收缩型城市的经济。
总结来说，文化遗产是城市更新的催化剂，它促进了地区认同感和连续性，在更新项目中将历史价值与现代需求结合起来。城市发展的策略应将文化遗产作为设计和规划的核心要素，确保社区参与以使更新项目符合当地文化，同时能通过适应性再利用、打造生态文化区等实现可持续发展。以文化遗产为中心的城市复兴可以助力经济振兴，虚拟现实、增强现实等数字工具的使用，为文化遗产的保护和利用提供更多可能性，使历史背景和文化名城也能成为创新中心。另外，有效的城市复兴项目有赖于多个治理层面、专业相关知识和社区利益相关者的整合，以确保与文化遗产相关的更新项目更具包容性。最后，文化遗产项目要与国际框架（如联合国可持续发展目标）保持一致，确保更广泛的可持续性目标的实现。
德国的城市更新制度诞生于雷根斯堡市。当时的德国采取大拆大建的城市发展模式，以汽车为导向。雷根斯堡市市长意识到这样是不可持续的，希望可以保护老城，于是市政府向联邦和州政府申请补贴。在雷根斯堡经验的基础上，德国城市更新制度于1971年正式建立，一直延续到今天。
德国的城市更新过程中，联邦是城市更新的总舵手，同时提供自上而下的财政补贴，直接对城市更新进行资助。政府投资的目的是撬动私人投资和其他追加投资。联邦研究得出结论，每1欧元联邦和州的财政补贴能够推动7.1欧元的追加投资。通过捆绑效益，建设部门投资能带动其他部门投资，如基础设施的改善能带来交通部门的追加投资。通过杠杆效应，公共部门投资能带动私人部门的投资，公共资金用于公共基础设施、绿化和开放空间，私人则投资维修自己的房屋。
联邦财政补贴城市更新的力度非常大，2021年的金额达7.9亿欧元。德国一共有16个州，根据各州人口数量和经济实力，联邦政府和州政府每年就资助目标、工作议程和分配达成行政协议。城市更新制度已成为平衡空间和社会持续健康发展的重要工具，使得德国的城市和乡村地区的生活条件差别不大。联邦、州和市政府在城市更新领域的合作遵循“三分之一”原则，即三级政府平等地承担城市更新项目费用。2023年联邦拨款资助了4 000个城市的12 100个项目，其中47%分布在乡村地区，53%分布在城市地区。
联邦层面的德国城市更新专项资金可大致分为很多类。以柏林为例，与城市更新相关的项目类型包括：城市更新项目区、城市遗产保护项目区和文物保护区。如果街区、建筑同时在两个项目区的补贴计划里，则会同时收到两个专项资金的补贴。
21世纪初，德国开始设立“社会融合性城市”专项资金。20世纪五六十年代后，柏林走向了“谨慎的城市更新”，禁止大拆大建，逐步维修建筑，并鼓励居民参与。尽管物质空间得到了更新，城市还是会衰败。“社会融合性城市”是“谨慎的城市更新”的升级版，强调改善物质空间应与“非物质性”政策手段相配套，通过采取更多元的方式，如提供社会和健康服务、职业培训等进行整体性更新，以提升整个街区的生活水平。
这里以柏林S区为例，介绍城市更新项目的实施策略。S区占地面积68 hm²，位于柏林的市中心，其更新目标是社会、经济、文化的整体提升，同时保留市中心的居住功能。更新后，S区的房屋价格急速上升，绅士化很明显。当地政府于是采取了一系列策略：一是租金管制。政府提供部分资金用于私人住宅的维修，业主可以再一次进行选择是否使用，若使用则必须承诺在规定时间段内将租金限制在低于市场租金的水平。期限一般为10—15年，取决于政府补贴金额的大小。在必要的情况下，政府还能安排房客入住，这样私人房产也具有了部分社会住宅的特征。二是征收土地升值费。城市更新结束后，业主须向政府支付土地升值费，金额由独立机构依据更新前后的地价差额进行计算。通过这一种方式，政府可以拿回更新初期投资，也抑制了潜在的投机行为。三是邻里保护政策。即保护地区的社会结构，具体措施如禁止豪华装修、不允许购买两套房屋合并为一套、禁止将出租公寓改建为自主公寓等。四是区划。在德国经常是先确定了项目，再根据真实的情况编制区划。S区以“保护居住功能，禁止商业无限扩张”为目标，提出餐饮区只能位于一楼或者地下室等规定，以缓解地区绅士化。
